深入推进政策法规和指导监督工作 为国企国资改革发展提供坚强保障
——王文斌在全国国资委系统指导监督工作研讨培训班上的讲话（摘要）
2015年11月11日
这次研讨培训班的主要任务是：深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，总结一年来国资委系统政策法规和指导监督工作，分析当前面临的新形势新要求，研究下一阶段重点工作。国务院国资委对本次研讨培训班高度重视，张毅同志专门作出重要批示，充分肯定各级国资委政策法规和指导监督工作取得的成绩，要求大家深入学习领会党的十八届五中全会精神，主动适应经济发展新常态，树立新的发展理念，认真贯彻全面依法治国战略，按照新时期深化国企国资改革要求，扎实做好政策法规和指导监督各项工作。请大家认真深刻领会、抓好贯彻落实。下面，我讲三点意见。
一、国资监管政策法规和指导监督工作取得积极进展
一年来，各地国资委在地方党委、政府的领导下，认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，聚焦国企国资改革中心任务，勇于探索、开拓进取，政策法规和指导监督工作取得较好成效。
一是推动完善国有资产管理体制迈出新的步伐。各地认真梳理监管职能，大力推进简政放权，突出监管重点，调整内设机构，以管资本为主加强国有资产监管开始破题。经营性国有资产集中统一监管扎实推进，省级国资委监管覆盖面较2013年提高了近10个百分点，不少地方金融、文化领域国有资产集中统一监管取得突破。地市和县级国资监管机构建设逐步加强，一些地方实现了地市级国资监管机构100%独立设置，部分地方推动被撤并的机构重新独立设置或明确为特设机构性质。
二是保障和促进依法监管取得明显成效。截至目前，国务院国资委共出台规章规范性文件372件，地方政府和地方国资委出台国资监管文件3880多件，法规制度体系建设更加完善。以“有效融入监管环节、提高审核把关质量”为重点，行权履职法律审核把关更加规范。加强信息公开、授权委托等方面的法律风险防范，妥善处理行政复议和诉讼案件，逐步形成“以事前防范和事中控制为主、事后应对总结完善为辅”的法律风险防范工作机制，内部法律风险防范与应对更加有效。法制宣传教育工作更加深入，实现普法工作“横向到边，纵向到底”，为依法监管、依法治企奠定了坚实基础。
三是推进企业法治建设不断深化。各地按照地方国有重点企业法制工作第三个三年目标的要求，进一步加强监管企业法治工作的规划、考核和督促检查。据初步统计，全国省级国资委监管企业中，67%设置了独立的法律事务机构，52%建立了总法律顾问制度，企业法律顾问机构和队伍建设逐步强化。不少地方针对法律风险多发领域，指导企业强化法律风险防控，企业法律风险防范工作扎实推进。
四是指导监督工作进一步加强。各省级国资委以深化国有企业改革、加强出资人监管等工作为重点，积极开展对地市和县级国资监管机构的指导监督，工作领域不断拓展，工作方式方法不断丰富。国务院国资委高度重视对各地国资监管机构的指导监督工作，各厅局按照职责对口开展相关工作。
二、充分认识政策法规和指导监督工作面临的新形势新要求
刚刚闭幕的党的十八届五中全会规划了未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图。贯彻落实党的十八届三中、四中、五中全会精神，按照深化国企国资改革、全面推进依法治国总体部署，国资监管机构面临新的形势、任务和要求，政策法规和指导监督工作大有可为。
（一）深化国有企业改革对政策法规和指导监督工作提出新的任务。
党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决定。前不久，党中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，对新形势下推进改革的指导思想和目标任务作了全面部署。近日，发展混合所有制经济、完善国有资产管理体制、加强国有资产监督等系列配套文件也陆续出台，国企国资改革的重要举措和路径逐步清晰。习近平总书记指出，改革和法治相辅相成、相伴而生，要在法治下推进改革，在改革中完善法治，实现改革和法治同步推进。《指导意见》通篇体现了法治理念，全文28处提到“依法”二字。贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和系列改革文件要求，必须处理好推进国有企业改革与坚持法治的关系，积极发挥法治的引导、推动、规范、保障作用，做到重大改革于法有据，确保国企国资各项改革始终在法治轨道上推进。这就需要政策法规和指导监督工作深度参与、提供服务，一方面在制定改革具体文件和方案时加强法律审核把关，另一方面在改革实施过程中强化法律指导，确保依法合规操作。
《指导意见》对政策法规和指导监督工作自身也提出了明确的任务要求。我们要按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，进一步突出政策法规和指导监督工作重点，统筹谋划，科学制定推动依法监管、依法治企的配套文件并贯彻落实，确保改革任务落地生根。
（二）全面依法治国为政策法规和指导监督工作带来重大机遇和挑战。
党的十八届四中全会对全面依法治国作出重大战略部署，开启了中国法治新时代。习近平总书记在今年2月2日省部级主要领导干部落实全面依法治国战略专题研讨班上进一步指出，要把全面依法治国放在“四个全面”战略布局中来把握，并对领导干部“尊法、学法、守法、用法”提出了明确要求。这充分说明，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重要。在依法治国进入“快车道”、尊崇法治成为时代共识的大背景下，我国市场经济法律体系将更加完善，在法治轨道上推进国企国资改革发展的方向将更加明确，各级领导干部的法治意识也将进一步增强，国资监管政策法规和指导监督工作的机遇前所未有、意义更加凸显。全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，对建设法治国家、法治政府、法治社会都提出了更高要求。与这些要求相比，国企国资法治建设还存在很大差距和不足：权由法定、权依法使的观念还没有深入人心，领导人员法治素养和法治能力有待进一步提高；依法行权履职还不到位，国资监管工作中越位、错位、缺位现象依然存在；依法治企还不深入，企业违法违规决策、经营时有发生。国资监管政策法规和指导监督工作任务十分艰巨。
为深入贯彻落实党的十八届四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，国务院国资委专门组织召开了国资委系统法治工作座谈会，张毅主任对下一步推进国资委系统法治建设提出了明确要求。新形势新任务需要我们迎接挑战，敢于担当，以高度的责任感和使命感做好政策法规和指导监督工作，全面完成推动依法监管、依法治企的各项任务。
（三）推动国有企业持续健康发展对政策法规和指导监督工作提出更高要求。
党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议稿提出，要增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，坚定不移把国有企业做强做优做大；要以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。国有企业是实现全面建成小康社会的重要力量，必须按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快推进结构调整和转型升级，实现自身的持续健康发展。但从国有企业现状看，重规模扩张、轻质量效益的现象仍然普遍存在，一些企业治理结构不完善，内部管理还不够规范。市场经济本质上是法治经济，法治是企业发展的可靠保障。当前世界经济增长乏力，我国经济下行压力较大，转型发展面临的困难和挑战日益增多。经济形势越严峻、创新发展任务越重，越需要运用法治思维和法治方式推动发展，越需要企业加快依法完善公司法人治理结构，依法合规经营，依法规范管理，充分发挥法治对国有企业持续健康发展的促进和保障作用。
适应新的要求，国资监管政策法规和指导监督工作应当主动作为、发挥作用。一方面，通过健全体制机制、完善制度规范，推进国资监管机构简政放权、放管结合、优化服务。另一方面，指导国有企业坚持依法合规，将法律管理融入企业经营管理，发挥法治的价值创造功能。
三、努力做好当前和今后一个时期政策法规和指导监督工作
当期和今后一个时期政策法规和指导监督工作的总体思路是：认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，落实全面依法治国战略，按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，全面提升依法监管和依法治企能力，努力打造国资监管法治机构和法治国企，切实加强国资委系统建设，为深化国企国资改革、做强做优做大国有企业提供坚强保障。
（一）依法推进国有资产监管机构职能转变。
一要准确把握依法履行出资人职责的定位。在推进完善国有资产管理体制中，坚持政企分开、政资分开，进一步明确国资委的政府直属特设机构性质，根据授权代表本级人民政府对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业依法履行出资人职责。在依法行权履职中，坚持出资人管理和监督相统一，改变“重管理、轻监督”的现象，不断加强出资人监督，切实有效防止国有资产流失。二要依法界定国资监管机构的职责边界。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，探索制定监管权力清单和责任清单，坚持职权法定。突出监管重点，管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。将依法应由企业自主决策的事项归位于企业，尊重企业的经营自主权和法人财产权；将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位，进一步落实政资分开要求。三要依法改进监管方式和手段。坚持事前规范、事中监控、事后问责的原则，推动更多采用法治化、市场化方式履行出资人职责。注重通过公司治理结构依法行权履职，“一企一策”制定公司章程，依法规范董事会运作，严格选派股东代表和董事监事。适应优化内部组织设置和职能配置的需要，研究制订“分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗”的制度，依法规范权力运行，强化内部流程控制。健全国资监管信息公开制度，推动实现阳光监管。
（二）健全完善国有资产监管法规制度体系。
一要及时开展规范性文件清理工作。按照“全面覆盖、滚动推进”的要求，系统清理现行有效的规范性文件，并形成定期清理的工作机制，重点是对不符合改革方向、不适应以管资本为主加强国有资产监管要求的文件进行修改或者宣布废止、失效，对现有文件中相互交叉和冲突的内容进行系统梳理和完善，确保相关规定协调一致。二要继续推进国有资产监管重点立法。根据本地区国企国资改革发展实际需要，推动出台国资监管地方综合性法规或政府规章。将实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，及时上升到制度层面，重点推进完善法人治理结构、发展混合所有制经济、实施分类监管、加强企业国有资产监督等方面的制度规范。三要进一步提高立法工作质量。加强立法调研，扩大征求意见的范围，充分听取监管企业、相关部门、各级国资委和专家学者的意见建议。组织开展立法技术培训，大力提升机关法规制度起草的专业水平。严格执行立法工作程序，提高对委机关规范性文件审核把关的质量。省级国资委要按照规定及时将规范性文件报国务院国资委备案。四要建立健全内部法律事务管理制度。健全对机关信息公开、授权委托、合同签订等工作的法律审核把关制度，明确审核重点，规范审核流程。完善行政复议和诉讼案件的相关工作制度，建立机关法律风险预警和排查机制，实现应对和防范并举。
（三）着力强化对国有企业改革的法律支撑保障。
一要做好对重大改革方案的法律审核与服务。完善工作机制，将法律审核作为重大改革方案出台的必经前置程序，做到应审必审。突出审核重点，确保改革措施符合中央关于完善国有资产管理体制和国有企业改革的方向、符合相关法律法规要求。二要切实保障改革任务依法实施。在国有企业混合所有制改革、员工持股试点、企业重组整合和国有资本流转等改革操作和实施过程中，做到法律服务全方位、全过程参与，确保程序合法、操作规范、风险可控。三要努力为改革营造良好政策法律环境。支持、配合做好与国有企业改革密切相关的法律法规修订工作，充分反映国资委系统的意见建议。积极争取有关部门在建立企业公共服务补偿机制、企业重组整合税收优惠等方面的政策支持。加强与司法机关的沟通，妥善处理涉及国有企业改革的不良资产处置、国有企业改制退出等法律纠纷案件。
（四）努力打造法治国企。
一要抓好全面推进法治国企建设的规划部署。贯彻四中全会要求，国务院国资委研究起草了《关于全面推进法治央企建设的指导意见》。各地国资委可参照意见要求，研究出台全面推进法治国企建设的指导性文件，将法治要求贯穿企业治理和决策运营的各个环节，覆盖包括领导人员在内的企业全员。推动将法治建设成效作为考核企业领导班子的重要内容，优先提拔任用法治素养好、依法办事能力强的干部。按照《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》要求，将合规经营纳入业绩考核指标体系。二要认真落实省属国有重点企业法制工作第三个三年目标。明年是国有重点企业法制工作第三个三年目标的收官之年。要充分运用综合评价、定期通报等手段，强化对监管企业落实第三个三年目标的检查督促，力争到2016年底实现监管企业全面设立总法律顾问，规章制度、经济合同、重要决策等三项法律审核率达到100%。国务院国资委将适时组织对各地落实三年目标进展情况进行检查验收并在全系统进行通报。三要健全完善总法律顾问制度。努力做到“三个到位”：人员配备到位，尽快配齐配强总法律顾问；职责落实到位，通过写入章程等形式明确总法律顾问的定位，作为企业高级管理人员，可以由董事会聘任，并从制度机制上确保总法律顾问全面领导企业法律管理工作、有效参与企业重大决策；激励约束到位，建立总法律顾问述职制度，科学评价和全面考核总法律顾问履职情况。四要指导企业加强国际化经营中的法律风险防范和诉讼案件应对。健全境外投资经营规章制度，将境内行之有效的法律风险防范机制延伸到境外子企业和分支机构。抓好关键环节的防范应对，督促企业认真开展境外项目法律论证和尽职调查，积极应对境外投资审查、国际贸易等重点法律风险，维护企业合法权益。
（五）扎实开展指导监督工作。
一要推进经营性国有资产集中统一监管。落实《指导意见》要求，进一步争取地方党委、政府的重视和支持，加快制定并落实好本地区党政机关、事业单位与所属企业脱钩的实施方案。着力发挥专业化监管优势，推进国有资产出资人监管全覆盖。将国有资本合理流动、优化配置与推进集中统一监管相衔接，在更大范围、更高层次上推动企业重组和资源整合。二要加强地市国资监管机构建设。机构建设是当前地市国资监管工作的薄弱环节。要抓住完善国有资产管理体制的有利契机，主动加强与省机构编制部门和地市党委、政府的汇报沟通，积极推动地市单独设立国有资产监管机构，夯实政企分开、政资分开的组织基础。继续指导明确县级国有资产监管责任主体，国有资产总量较大的可以单独设立国有资产监管机构。三要做好本地区国有企业改革的指导把关。各级国资监管机构要深入学习《指导意见》和有关配套文件，全面理解、准确把握党中央、国务院推进国有企业改革的目标方向和核心要求。要将中央要求与地方实际有机结合，制定并落实好改革方案，及时推出一批试点，把改革任务落准落细落实。加强协调服务，努力帮助解决改革中的困难和问题，确保本地区改革顺利推进。
在落实全面依法治国战略和推动国有企业改革发展的关键阶段，政策法规和指导监督工作任务十分繁重，需要我们进一步统一思想，提高认识，狠抓落实。这里，我提四点建议：一是强化组织领导，对依法监管、依法治企和指导监督重点工作，各地国资委主要领导要亲自研究、带头谋划、靠前指挥，分管领导要全力投入、加强组织。二是完善工作措施，抓好政策法规和指导监督工作的规划部署、任务分解和督促检查，强化任务落实的硬约束。三是增强委内、上下级国资委、国资委与监管企业之间三个合力，加强协调配合，营造共同推进依法监管、依法治企的良好氛围。四是加强队伍建设，加快配齐配强政策法规和指导监督工作人员，定期开展法律知识和国资监管业务知识交流培训。